Pandangan Hukum atas Peraturan Menteri Perhubungan No. 66 Tahun 2015

1. ISU HUKUM

Bagaimanakah pandangan hukum mengenai penerapan prinsip cabotage terkait dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Perhubungan No. 66 Tahun 2015 tentang Kegiatan Angkutan Udara Bukan Niaga dan Angkutan Udara Niaga Tidak Berjadwal Luar Negeri dengan Pesawat Udara Sipil Asing ke dan dari Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (“PM 66/2015”)?

2. PEMBAHASAN

Perspektif Hukum mengenai Prinsip Cabotage terhadap PM 66/2015

Dalam hukum udara prinsip cabotage telah diterima dalam Pasal 7 Konvensi Chicago 1944 yang menetapkan bahwa setiap Negara peserta mempunyai hak untuk menolak memberikan izin kepada suatu pesawat udara milik Negara peserta lain, yang bermaksud mengambil penumpang, pos dan cargo, dengan mendapatkan bayaran atau sewa, dari satu tempat ke tempat lain di dalam wilayahnya. Prinsip cabotage ini tidak dapat dilepaskan dari prinsip bahwa suatu Negara mempunyai hak penuh atas wilayah di udara di atasnya, seperti tercantum dalam Pasal 1 Konvensi Chicago 1944.

Dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan (“UU 1/2009”), prinsip cabotage diatur secara tersirat dalam Pasal 84 yang menetapkan bahwa angkutan udara niaga dalam negeri hanya dapat dilakukan oleh badan usaha angkutan udara nasional yang telah mendapat izin usaha angkutan udara niaga.

Berdasarkan prinsip cabotage tersebut, dapat dipahami bahwa prinsip cabotage hanya berlaku sehubungan dengan kegiatan angkutan udara niaga sebagaimana disebutkan dalam Pasal 84 UU 1/2009. Namun demikian, bagaimanakah pengaturan prinsip cabotage terhadap kegiatan angkutan bukan niaga?

Dalam Pasal 101 UU 1/2009 menjelaskan bahwa kegiatan angkutan udara bukan niaga dapat dilakukan oleh pemerintah, pemerintah daerah, lembaga tertentu, orang perserorangan, dan atau badan usaha Indonesia lainnya. Kegiatan udara bukan niaga ini terdiri dari angkutan udara untuk kegiatan keudaraan, pendidikan/pelatihan personal pesawat, dan angkutan udara bukan niaga lainnya yang kegiatan pokoknya bukan usaha angkutan udara niaga. Sehubungan hal tersebut, UU 1/2009 tidak mengatur secara rinci mengenai kegiatan angkutan udara bukan niaga. Perlu dipahami bahwa prinsip cabotage dalam UU 1/2009 hanya terbatas pada angkutan udara niaga dalam negeri dan tidak memberikan batasan pada kegiatan angkutan bukan niaga.

Dalam bagian pertimbangan PM 66/2015, kegiatan angkutan udara niaga tidak berjadwal dan bukan niaga luar negeri dengan pesawat udara sipil asing yang tiba di atau berangkat dari wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dapat berpotensi menimbulkan pelanggaran atas azas cabotage, pelanggaran izin terbang (flight clearance), pelanggaran terhadap ketentuan kedaulatan wilayah negara dan dapat menimbulkan resiko terhadap aspek keselamatan dan keamanan penerbangan di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sehubungan pertimbangan tersebutlah, pemerintah Indonesia menetapkan PM 66/2015, yang berlaku sejak Oktober 2015.

Sehubungan dengan kebijakan PM 66/2015 tersebut, pesawat pribadi berbendara asing1 maupun pesawat komersial tidak berjadwal berbendara asing (“Pesawat Asing”) tidak dapat mendarat di bandara domestik sebelum memiliki 3 (tiga) izin sebelum memasuki wilayah Indonesia, yaitu sebagai berikut: (a) diplomatic clearance dari Kementerian Luar Negeri, (b) security cleareance dari markas besar Tentara Negara Indonesia (TNI), dan (c) flight approval dari Kementerian Perhubungan.2 Apabila izin-izin tersebut telah dimiliki, maka Pesawat Asing hanya dapat mendarat atau lepas landas dari satu bandara internasional.

Selain itu, Pesawat Asing juga dilarang untuk mengangkut penumpang baru saat mendarat di bandara internasional. Oleh karena itu, Pesawat Asing hanya diperbolehkan untuk menaikkan penumpang yang diturunkan pada penerbangan sebelumnya (in-bound traffic).3 Namun demikian terdapat pengecualian dalam PM 66/2015, yaitu untuk pendaratan dengan alasan teknis, penerbangan VVIP, penerbangan bantuan kemanusiaan, penerbangan orang sakit, serta penerbangan kepentingan nasional.4 Hingga saat ini tidak ada penjelasan lebih lanjut mengenai apa dan batasan yang dimaksud dengan kepentingan nasional ini, sehingga dalam prakteknya banyak pihak menggunakan “keterbukaan” ini sebagai pembenaran atas aktivitas Pesawat Asingnya untuk dikecualikan oleh PM 66/2015 itu sendiri. Sehingga maksud dari penegakkan PM 66/2015 itu sendiri menjadi tidak tercapai.

Sehubungan dengan diterbitkannya PM 66/2015 terdapat kekurangan dan kelebihan yang sebagaimana dijelaskan dalam tabel berikut:

NO KEKURANGAN

KELEBIHAN
(dari berbagai sumber)

1. Penumpang (pemilik pesawat beregistrasi non-PK) harus menyewa pesawat atau helikopter dengan register Indonesia (PK) apabila ingin melanjutkan ke kota lain di Indonesia karena pesawat asing (non-PK) hanya dapat mendarat atau lepas landas pada satu bandara internasional. Meningkatkan keamanan nasional, sekaligus memberdayakan maskapai tidak     berjadwal (carter) nasional.

Perlu dikaji kembali, mengenai apakah kedua hal ini betul-betul berdampak signifikan dibandingkan dengan potensi    opportunity loss               akibat
terhambatnya kemajuan industri secara umum atau penyimpangan-penyimpangan yang terus terjadi akibat dari peraturan itu sendiri?

Apakah tidak ada alternative yang bias ditawarkan untuk meminimalisir dampak yang memang dianggap membahayakan keamanan dan mengurangi keuntungan maskapai tidak berjadwal (charter AOC 135) nasional?

Dalam perspektif keamanan nasional, apabila dikhawatirkan adanya penetrasi pihak asing dalam Pesawat Asing yang dapat membahayakan negara, tidakkah langkah-langkah pencegahan dapat diberlakukan dengan misalnya menyediakan Air Marshall/AvSec/Security Officer di bandara yang akan dituju?

Terkait dengan pemberdayaan maskapai tidak berjadwal nasional (charter AOC 135), nyatanya, saat ini juga belum dapat dikatakan telah mencapai tahap optimal bila diukur dari readibility (kesiapan) dan availability (ketersediaan).

NO KEKURANGAN

KELEBIHAN
(dari berbagai sumber)

 Dari  sekumpulan operator AOC 135 nasional, mungkin hanya sekitar 20% yang terjun ke penerbangan spot/exclusive charter, sementara sisanya  bergerak dalam penerbangan kontrak berjadwal dengan klien yang pada umumnya perusahaan dengan basis operasi di daerah pelosok.
    2. Ruang gerak pesawat non-PK milik warga Negara Indonesia harus melakukan perubahan registrasi menjadi PK apabila pesawatnya telah diregistrasi non-PK agar cakupan terbangnya tidak dibatasi oleh PM 66/2015.

Seperti yang telah dijelaskan di atas, latar belakang pendaftaran pesawat non-PK oleh WNI ini dipicu oleh berbagai faktor,
diantaranya kebijakan pajak, risiko bisnis yang tinggi     di Indonesia, komplikasi birokrasi, dan lain-lain.

Mengurangi potensi resiko terhadap aspek Keselamatan dan keamanan Penerbangan di wilayah Negara Republik Indonesia.

Sebagaimana telah penulis pertanyakan juga di atas, apakah tidak ada alternatif yang bias ditawarkan untuk meminimalisir potensi risiko yang memang dianggap membahayakan keamanan dan keselamatan penerbangan di wilayah Negara Republik Indonesia?

    3. Pemilik pesawat harus menanggung biaya pajak barang mewah sebesar 62,5% (enam puluh dua koma lima persen) dengan rincian 3 (tiga) komponen berupa bea masuk pesawat atau helikopter yaitu Pajak Pertambahan Nilai Barang Mewah (PPNBM) sebesar 50% (lima puluh persen), Pajak Penghasilan (PPh) sebesar 2,5% (dua koma lima persen) dan Pajak Pertambahan Nilai (PPn) sebesar 10% (sepuluh persen).5 Menambah penerimaan pajak bagi Indonesia mengingat perubahan registrasi menjadi PK akan membuat pemilik menanggung biaya pajak barang mewah sebesar 62,5% (enam puluh dua koma lima persen).

Pertanyaannya adalah,seberapa signifikankah pemasukan yang diterima Negara dari pajak yang bersifat insidentil (pajak barang mewah) ini dibandingkan dengan potensi opportunity loss yang ada? Sekiranya pemerintah dapat mempertimbangkan pengurangan persentase pajak tersebut, maka akan lebih menarik minat banyak WNI untuk mendaftarkan pesawatnya dengan registrasi PK.

 

Mencermati pengaturan dalam PM 66/2015 tentunya hal tersebut bertentangan dengan prinsip cabotage sebagaimana diatur dalam Pasal 84 UU 1/2009 yang mana ketentuan tersebut terbatas hanya untuk kegiatan angkutan udara niaga saja dan tidak mencakup kegiatan angkutan udara bukan niaga. Lebih lanjut, meskipun dalam Pasal 117 UU 1/2009 menyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai persyaratan, tata cara, dan prosedur memperoleh izin kegiatan angkutan udara bukan niaga diatur dengan peraturan menteri, akan tetapi ketentuan dalam PM 66/2015 bertentangan dengan Pasal 84 UU 1/2009 karena PM 66/2015 mengatur mengenai pembatasan terhadap angkutan udara bukan niaga yang mana dalam UU 1/2009 hanya membatasi kegiatan angkutan udara niaga saja.

Oleh karena itu, dapat dipahami bahwa dalam hal peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang (PM 66/2015) diduga bertentangan dengan undang-undang (UU 1/2009), dapat dilakukan uji materiil ke Mahkamah Agung6.

1 Adanya fenomena pesawat pribadi milik WNI berbendera asing ini dilatarbelakangi berbagai isu di tanah air sendiri diantaranya kebijakan pajak, risiko bisnis yang tinggi di Indonesia, komplikasi birokrasi, dan lain-lain.

2 Pasal 7 PM 66/2015.

3 Pasal 19 PM 66/2015.

4 Pasal 16 PM 66/2015.

5 http://www.sumeks.co.id/index.php/metropolis/lapsus/779-menjerat-pajak-pesawat, diakses pada tanggal 12 Juli 2016, pukul 17.00.

6 Kewenangan Mahkamah Agung diatur dalam Pasal 24 A Ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia 1945 Amandemen Ke-IV jo. Pasal 20 Ayat (2) huruf (b) Undang-Undang No. 48 Tahun 2009 jo. Pasal 31 Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.

7 Pasal 9 Ayat (2) Undang-Undang No. 12 Tahun 2012 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan jo. Pasal 1 Angka (1) Peraturan Mahkamah Agung No. 01 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil.

 

==========
Oleh: Anggia Rukmasari, S.H., L.LM & Fendi Sanjaya, S.H.